中國人民銀行成立至今已近75載。改革開放以來，其在體制、職能、地位、作用等方面發(fā)生了巨大而深刻的變革。

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8月18日，按照《黨和國家機構改革方案》關于“統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革”的部署，中國人民銀行31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個計劃單列市分行和317個地（市）分行同時掛牌。中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營業(yè)管理部牌子。

至此，運行近25年的人民銀行大區(qū)分行制度正式退出歷史舞臺，人民銀行分支機構改革邁出重要一步。

大區(qū)分行有怎樣的“前世今生”？本輪人民銀行分支機構改革原因幾何？改革未完待續(xù)，還有哪些看點？

01

大區(qū)分行的“前世今生”

“縱觀我國中央銀行體制變化歷程，其一定程度上映射出我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，國家治理體系和能力逐漸完善的過程?！睆V東省社會科學院研究員任志宏說。

1948年12月1日，中國人民銀行在河北省石家莊市中華北大街55號宣布成立。在此后相當長的一段時間里，人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的信貸、儲蓄等商業(yè)銀行業(yè)務。

及至1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，規(guī)定中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不對企業(yè)和個人辦理信貸業(yè)務，集中力量研究和做好全國金融的宏觀決策，加強信貸資金管理，保持貨幣穩(wěn)定。

“這是銀行體制的一項重大改革，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，以加強信貸資金的集中管理和綜合平衡，更好地為宏觀經(jīng)濟決策服務?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士對記者表示。

彼時，我國仍處于改革開放初期。

一方面，經(jīng)濟高速發(fā)展，人民銀行逐步運用利率、存款準備金率、中央銀行貸款等手段來控制信貸和貨幣供給，在制止“信貸膨脹”、“經(jīng)濟過熱”、促進經(jīng)濟結構調整的過程中初步培育宏觀調控的能力。

另一方面，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的意愿十分強烈，往往要求金融部門給予當?shù)剌^多的傾斜，這容易與中央銀行的職能發(fā)生沖突，給宏觀調控帶來一定影響。

這也為中央銀行的再一次改革埋下伏筆，跨行政區(qū)設置中央銀行的分支機構多次被提及——

1993年，《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，人民銀行的分支機構為總行的派出機構，應積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設置。

1995年通過的《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要設立分支機構。

1997年，《關于深化金融改革、整頓金融秩序、防范金融風險的通知》提到，要盡快改變中國人民銀行分支機構按行政區(qū)劃設置的狀況，有計劃、有步驟地撤銷中國人民銀行省級分行，在全國設置若干跨省、自治區(qū)、直轄市的一級分行，重點加強對轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。

漸漸地，跨行政區(qū)設置人民銀行分支機構的路徑逐漸清晰。最終在1998年，人民銀行撤銷了31個省級分行，成立天津、沈陽、上海、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安9大跨區(qū)分行和北京、重慶2家營業(yè)管理部。

02

“復活”省分行成大勢所趨

“設立大區(qū)分行的目的，是為了增強在地方層面執(zhí)行貨幣政策的獨立性，減少地方政府對人民銀行地方分支機構在制定貨幣信貸政策以及銀行監(jiān)管方面的干預。”任志宏表示。

在大區(qū)分行制度下，1個大區(qū)分行在數(shù)個省份履行中央銀行職責。以原中國人民銀行廣州分行為例，其在廣東、海南、廣西三地履行中央銀行職責，負責轄區(qū)內(nèi)貫徹執(zhí)行貨幣信貸政策，監(jiān)督管理金融市場，維護地區(qū)金融穩(wěn)定等工作。

在那個人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身的年代，大區(qū)分行的設置顯然有利于排除人情網(wǎng)、關系網(wǎng)對金融監(jiān)管的干擾，對當時清理農(nóng)村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構風險、處罰金融機構違規(guī)責任人等都起到了積極作用。

不過，硬幣也有另一面。

“我國以省為單位的省域經(jīng)濟特點明顯，大區(qū)分行與省級政府主管經(jīng)濟的基本格局不適應，與地方黨政對金融風險處置承擔屬地責任的要求不適應。”一位業(yè)內(nèi)人士表示，大區(qū)分行要管理和協(xié)調不同的省份中心支行，在協(xié)調過程中效率不夠高；對其他省份情況不甚了解，政策制定難以因地制宜；與省委、省政府經(jīng)濟金融工作協(xié)調不順暢的情況時有發(fā)生。

這一現(xiàn)象在全國普遍存在。事實上，人民銀行也較早意識到這一點，曾順應趨勢做出一系列調整。

例如，2004年，人民銀行總行明確，貨幣信貸職能由此前的大區(qū)分行管理，改為由省會中心城市支行負責各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責。2015年，福建、浙江實行分省管理試點，兩省不再納入上海分行管理。

近年來，金融監(jiān)管體制變革的提速，則加速了大區(qū)分行體制的改革。例如，2003年原銀監(jiān)會從人民銀行分設，承擔金融監(jiān)管職能。在新形勢下，人民銀行主要承擔防范化解系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定的法定職責，分支機構則負責維護區(qū)域金融穩(wěn)定。

2017年第五次全國金融工作會議召開以后，人民銀行大區(qū)分行職能定位和去留問題一直被各方所關注。近年來，呼吁撤銷大區(qū)分行、恢復省分行體制的呼聲更是不絕于耳。

03

央行分支機構改革邁出關鍵一步

到今年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）明確提出，統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革。

這讓大區(qū)分行進入退出歷史舞臺的倒計時。

《方案》提出，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。

8月18日，人民銀行各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行、計劃單列市分行及地（市）分行完成掛牌。在廣州，“中國人民銀行廣東省分行”取代“中國人民銀行廣州分行”，原“中國人民銀行廣州分行營業(yè)管理部”被更換成“中國人民銀行廣東省分行營業(yè)管理部”。

至此，實行近25年的大區(qū)分行制退出歷史舞臺，省分行體制重新回歸，人民銀行分支機構改革邁出關鍵一步。

“恢復設立人民銀行省級分行，具有四個方面積極作用。”招聯(lián)金融首席研究員董希淼表示。

其一，是使人民銀行分支機構設立與我國行政區(qū)劃設置更加匹配，從而加強與省級政府的溝通和協(xié)調，暢通貨幣政策傳導和實施。其二，是更好地履行人民銀行宏觀審慎管理職責，推動加強與完善地方金融監(jiān)管體制，更好地維護地方金融穩(wěn)定。其三，是發(fā)揮省級分行承上啟下的作用，更好地支持地方黨委政府履行屬地風險處置責任。其四，是更好地保障人民銀行依法履職，推動建設現(xiàn)代中央銀行制度，進一步提升人民銀行工作效能。

“省分行制度與現(xiàn)有的國家治理體制邊界高度重疊，可以增強貨幣政策實效性，尤其是有利于增強貨幣政策在宏觀調控中的靶向性、精準性，最大程度提高政府金融管理和治理效能?！比沃竞暾J為。

值得一提的是，從2004年后，大區(qū)分行體制不斷調整優(yōu)化，省會城市中心支行職能增加之后，近年來在實際上履行省級分行職能?！袄?，名義上人民銀行廣州分行是要管廣西和海南，實際上三地的業(yè)務早就平行開展了。”一位人民銀行工作人員告訴記者，從業(yè)務劃分角度看，此次恢復省分行不存在太多變動。

此次恢復省分行制，改革的重點難點之一是人事安排。例如，大區(qū)分行所在地會設立分行營業(yè)管理部，隨著恢復省分行后，營業(yè)管理部的職能和人事如何與省分行有效銜接還待確定。

此外，根據(jù)《方案》，人民銀行及其分支機構、派出機構均使用行政編制，工作人員納入國家公務員統(tǒng)一規(guī)范管理，執(zhí)行國家公務員工資待遇標準。而此前，人民銀行分支機構工作人員按照“行員制”管理，這也是人民銀行分支機構獨有的一種編制。

不過，“目前上級部門定機構、定職能、定編制的‘三定’方案還未出臺，人事安排、編制問題暫沒有定論，我們也都在等待?！鼻笆龉ぷ魅藛T告訴記者。

04

1761家縣級機構去留成焦點

本輪人民銀行分支機構改革仍在路上。

備受外界關注的焦點之一，就是縣（市）支行的去留問題。《方案》提出，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。

根據(jù)《中國人民銀行年報2021》，人民銀行縣（市）支行共有1761家。原中國人民銀行廣州分行下轄縣（市）支行154個。改革后，這些縣級機構將何去何從？

“可能只有極小部分能得到保留，絕大部分將被劃到前不久成立的國家金融監(jiān)管總局在各地的分支機構，用來充實地方金融監(jiān)管力量?！币晃徊辉妇呙娜耸肯蛴浾咄嘎?。事實上，此前已有媒體報道，全國大約有超1600余個縣（市）支行將被撤銷，但這一消息暫未得到官方證實。

廣東某一縣（市）支行工作人員向南方+記者表示：“由于‘三定’方案還沒出來，我們也一直在等消息。在沒有明確縣級機構的具體處置方式前，我們還是按照原先的模式工作。”

記者了解到，縣級支行改革前，人民銀行施行“總行—分行—省會城市中心支行—地（市）中心支行—縣（市）支行”五級管理制度。其中，縣（市）支行主要履行執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩(wěn)定等職責。

改革完成后，人民銀行將形成“總行—省級分行—市級分行”三層架構。董希淼表示：“分支機構設置更加科學高效，專注履行作為中央銀行的核心職能，更好地在貨幣政策、金融穩(wěn)定等領域發(fā)揮重要作用?！?/p>

同樣備受關注的是，《方案》還提到將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責劃入國家金融監(jiān)督管理總局，這一安排是否已經(jīng)落地？

根據(jù)記者掌握的情況，同樣是由于“三定”方案未出等原因，《方案》中提及的這部分內(nèi)容暫未在廣東落地。

有消息稱，相關“三定”方案預計將在年底前落地，此后上述職能將被剝離出人民銀行。 “無論是金融控股公司日常監(jiān)管還是金融消費者保護，都不屬于宏觀調控應有的范圍，相反卻是金融監(jiān)管合理的對象和內(nèi)容；改革有助于人民銀行在剝離本不相匹配的職能后，更加專心致志地做好其本職工作。”植信投資研究院院長、中國首席經(jīng)濟學家論壇理事長連平表示。

南方+記者 唐柳雯

【作者】 唐柳雯

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